Negev Coexistence Forum for Civil Equality
פורום דו-קיום בנגב לשוויון אזרחי
منتدى التعايش السلمي في النقب من أجل المساواة المدنية

סכסוך הקרקעות בין המדינה לערבים הבדואים בנגב

בלב הסכסוך המתמשך בין האזרחים הבדואים בנגב לבין מדינת ישראל עומדת הכחשה מתמשכת של המדינה ביחס לזכויות הבעלות הבדואית על אדמותיהם, ומדיניות הנישול בה היא נוקטת. רוב תכניות המדינה לאזור הנגב, ובמיוחד מתווה פראוור-בגין,  התעלמו מצרכיה של האוכלוסיה הבדואית ופגעו בזכויותיה הבסיסיות ביותר. מטרת תכניות אלו, בעבר והיום, היא "להסדיר" את ענייני האדמה והדיור של הקהילה הבדואית, ולרכזה בכפייה ביישובים עירוניים ועירוניים-למחצה (העיירות הממשלתיות והכפרים המוכרים).

---

 

התפתחויות היסטוריות

באמצע המאה ה- 19 היה הנגב שטח מחייתם הקבוע של הבדואים והיה מחולק בין השבטים השונים, כאשר אותם השבטים מתבססים בעיקר על חקלאות מעוטת מים ורעיית צאן על שטח של כשני מיליון דונם. לאחר הקמת מדינת ישראל ב-1948, גורשו הבדואים מרוב אדמותיהם ורק 10-15% מהאוכלוסיה המקורית נותרה בישראל – 11 שבטים בדואים אשר רוכזו באזור הסִיאָג׳, מסביב לבאר-שבע. בשטח זה כבר התגוררו כשבעה שבטים בדואים אחרים. במהלך תקופת השלטון הצבאי, שלט המושל הצבאי על התנועה, התעסוקה, השימוש בקרקע והיבטים אחרים של חיי הבדואים. במקביל, נאסר עליהם לעזוב את שטח הסִיאָג׳, אלא אם כן קיבלו היתר מן המושל הצבאי.

שטחי הבדואים שהפכו לפליטים, וכן חלקים נכבדים מן האדמות אשר היו בבעלות הבדואים שנותרו בישראל, הופקעו והולאמו על ידי הרשויות הישראליות במסגרת מספר חוקים ובהם חוק נכסי נפקדים (תש"י-1950),  וחוק רכישת מקרקעים (תשי"ג-1953).  בנוסף לכך, החלה המדינה בהקמת העיירות ובתהליך של עיור אותו כפתה על האוכלוסיה הבדואית בנגב. חוקים חדשים, כגון חוק התכנון והבניה, ייעדו מחדש את רוב אדמות הבדואים לשטחים חקלאיים, שמורות טבע או שטחים צבאיים, ולא כאזורים להקמת יישובים. על כן, כל מבני המגורים הבדואים הקיימים הוכרזו כבלתי-חוקיים. כך נולדה בפעם הראשונה תופעת ה"כפרים הבלתי-מוכרים": כפרים אשר הוקמו ברובם טרם הקמת מדינת ישראל ולא זכו לקבל מעמד תכנוני כלשהו, וכך הפכו לבלתי-חוקיים על פי החוק הישראלי. 

בשנת 1970, הכריזה מדינת ישראל על הליך הסדר זכויות במקרקעין בנוגע לאדמות הבדואים באזור הסִיאָג׳. הליך זה איפשר לבדואים להגיש תביעות בעלות על הקרקעות. סה"כ הוגשו לרשם המקרקעין 3,200 תביעות על שטח של כ- 991,000 דונם. כ- 600,000 דונם נוספים שהיו אדמת מרעה שבטית לא הוכרו כחלק מההסדר.  כמו כן, 200,000 דונם באזור מרכז הנגב "הוסדרו" ונרשמו כמקרקעי המדינה ללא ידיעת התובעים הבדואים, אנשי שבט אל-עזאזמה.

טיעון מדינת ישראל: אדמת הערבים בדואים בנגב היא 'אדמת מאוות'

אדמת מוואת, 'אדמה מתה', הוגדרה בחוק העות'מאני משנת 1858 כקרקע פנויה ולא מיושבת, אשר רחוקה מהיישוב הסמוך ביותר כך שהקול הרם ביותר שמשמיע אדם המצוי באותו יישוב לא ישמע בה, או לחלופין, קרקע המצויה במרחק של מייל וחצי מן היישוב, או כדי הליכה של חצי שעה ממנו.  לפי סעיף 103 של החוק העות'מאני, אדם אשר עיבד קרקעות כאלו, כלומר הפך אותן לאדמות חקלאיות, יזכה בטאבו על הקרקע – אפילו כאשר עשה זאת ללא רשות מן המשטר העות'מאני. בשנת 1921, בניסיון להגדיל את שליטתם בשטחים הציבוריים בפלסטין המנדטורית, חוקקו הבריטים את פקודת הקרקעות (מאוות) אשר תיקנה את סעיף 103 לחוק העות'מאני ודרשה שיושג היתר מטעם השלטונות בטרם החל עיבוד הקרקע – במידה ולא, יחשב המעשה להשגת גבול. הבריטים אפשרו חודשיים בלבד לרישום זכויותיו של כל אשר טוען לזכויות על אדמות מסוג זה.

שלא כמו אצל העות'מאנים והבריטים, מדינת ישראל ומערכת המשפט הישראלית החליטו ליישם את הגדרת המאוות בצורה שעיוותה את משמעות החוק המקורי. ביהמ"ש העליון בחר לפרש את הדרישות לצורך הגדרת קרקע כ'אדמה מתה' בצורה רחבה מאוד, כאשר למעשה הוא צמצם את היקף האדמות אשר להן זכאים בעליהם החוקיים. 

מדיניות התביעות-הנוגדות

בשנת 1975, מינתה המדינה גוף מיוחד אשר נודע כ'ועדת אלבק',  כדי לטפל בתביעות הבעלות הבדואיות. "דוח ועדת אלבק היה הבסיס לכל ההצעות הממשלתיות בנושא הסדר הקרקעות".  ועדה זו המליצה למדינה שלא לבחון את התביעות לגופן אלא לנהל "משא ומתן" על הסדר עם התובעים הבדואים, ולהציע פיצויים. כמו כן, תמכה הועדה בעמדת הממשלה כי האדמות הבדואיות הן למעשה אדמות מאוות ולכן ניתן לסווגן מחדש כאדמות מדינה וטענה כי מדיניות זו תואמת את החוק העות'מאני והבריטי. כך בחרה המדינה לפנות למסלול בירוקרטי-מנהלי ולא לפעול במסלול משפטי לטיפול באלפי התביעות. אחוזי הפיצויים השתנו במשך השנים, אך נותרו גם היום נמוכים ובלתי מספקים עבור הצרכים של התובעים הבדואים ועל אף שהיה זה ברור למדינה כי התובעים הבדואים ראו את הפיצויים כבלתי הוגנים.  הועדה המליצה לממשלה לפעול "לפנים משורת הדין", אל מעבר לחוק היבש,  על ידי הענקת פיצוי בהליך של משא ומתן וזאת בתנאי שהתובעים יוותרו על כל תביעותיהם מהמדינה ויעברו לאחד היישובים הבדואים אשר תוכננו על ידי המדינה.  בהתאם להמלצות אלו, החלה הממשלה בהליך משא ומתן אך במקביל, הקפיאה את כל תביעות הבעלות.  עד שנת 2000, הושגו הסדרים על 160,000 דונם בלבד.

על פי דו"ח 'ועדת גולדברג',  עד שנת 2008 הוסדרו 380 תביעות בלבד (12% מסך כל התביעות), על שטח של כ- 205,670 דונם (כ- 18% מסך כל הקרקעות הנתבעות).  עם זאת, אלפי תביעות נותרו ללא הסדר, וכן במקרים רבים של תביעות ש"הוסדרו", הדבר נעשה בכפייה בחסות החוק אשר נודע כ'חוק השלום'.  ממשלת ישראל הייתה נחושה שלא להחליט בנוגע ל- 3,200 תביעות הבעלות על הקרקע והתייחסה לאדמות הנתונות במחלוקת כאדמות מדינה, ולא כאדמות שבעלותן מוטלת בספק.

בשנת 2004, בעקבות החלטת ממשלה מספר 216  ואימוץ תכנית פיתוח חדשה לאזור הנגב, החלו פרקליטות מחוז דרום ומינהל מקרקעי ישראל (כיום, רשות מקרקעי ישראל) לנקוט באסטרטגיה של תביעות נוגדות  ולנהל את הדיון בכ- 3,200 תביעות בעלות, שהוקפאו במשך כ- 30 שנה וטרם הוסדרו, בבתי המשפט. מדיניות זו מסמנת את מעברה של מדינת ישראל מגישת ה"משא ומתן" לגישה לעומתית עם הבדואים והסדרים בכפייה. הגשת תביעות-נגד לביהמ"ש לא רק מעניקה לגיטימציה לפעולותיה ומדיניותה של המדינה, אלא יוצרת לחץ אדיר על האזרחים הבדואים כך שיהיו חייבים לקבל את הפתרון המוצע על ידי השלטון, ללא יכולת להשפיע עליו.

למרות שהבדואים הילידים תושבי האזור התגוררו ועיבדו אדמות בנגב מאות בשנים ונהנו מהכרה בפועל ואוטונומיה שהעניקו להם הרשויות העות'מאניות והבריטיות, לא הכירו בתי המשפט הישראלים בזכויותיהם לבעלות על הקרקע וכך ובשל הנסיבות הייחודיות הקשורות בהוכחת זכויותיהם ההיסטוריות של הבדואים על הקרקעות, ביהמ"ש פסק בכל המקרים שנדונו לטובת המדינה.

המדינה וביהמ"ש אינם מכירים במסמכים המסורתיים אשר היו בידיהם של חלק מן התובעים הבדואים, ביניהם: חוזי קניה ומכירת קרקעות, חוזי משכנתא, מסמכי תשלום מיסים על אדמות או יבולים ששולמו לרשויות העות'מאניות ו/או הבריטיות.  כמו כן, ביהמ"ש הפחית ממשקלן של עדויות שבעל-פה מפי זקנים בדואים ובחר להסתמך על דיווחים של מבקרים אירופאיים ומיסיונרים מהמאה השמונה עשרה ביחס לאופי השימוש בקרקע, הבעלות עליה ועיבודה. גישה זו מסתמכת כמעט לגמרי על מקורות מערביים ומתעלמת מצורת החיים המסורתית והתרבות הבדואית בכל הנוגע לניהול ורכישת קרקעות.

לסיכום, למדיניות של תביעות-נוגדות יש השלכות חמורות על התובעים הבדואים, אשר רבים מהם עזבו את דיוני המשפט או בחרו לא להגיע מלכתחילה מתוך ההבנה כי אין ביכולתם לזכות במשפט או בערעור על עמדת המדינה. העלויות הגבוהות, מחסור בתיעוד פורמלי, וחוסר האמון במערכת המשפט תרמו להימנעות שלהם מן ההליכים והגבירו את קצב "הסדרת" הקרקעות על ידי עידוד התפיסה בקרב הבדואים שמערכת המשפט אינה נותנת מענה לתביעותיהם. מדיניותה של ישראל חורגת באופן חמור מזו של הממשלים העות'מאנים והבריטים אשר קדמו לה: ניצול לרעה של חוק אשר נחקק לפני יותר ממאה שנה; עיכוב של למעלה מ- 35 שנים בטרם הגשת תביעות-נוגדות (לאחר שכבר רבים מן התובעים הבדואים נפטרו); הימנעות מהקמתה של מסגרת משפטית אשר תבחן את זכויות הבדואים ותאפשר שימוש במסמכים לא רשמיים ועדויות בעל-פה; הנם רק חלק מהפגמים בהליך הסדרת הקרקעות הבדואיות בנגב. מדיניות זו מציירת את הבדואים כ"עבריינים", "בלתי חוקיים" ומשוללי זכויות לקרקע בנגב. שיעורי ההצלחה של המדינה בתביעות-הנוגדות בביהמ"ש עומדים על 100 אחוזים ועל כן אין זה פלא שהבדואים אינם פונים לקבלת סעד ממערכת המשפט.

למידע נוסף ראו את הדו״ח שפרסם פורום דו-קיום בנגב בנושא תביעות נוגדות: תהליכים של נישול בנגב-נקאב: מדיניות תביעות הנגד כלפי הערבים הבדואים